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中信证券:平台经济监管 规范与发展并重

预计未来平台经济监管将有法可依且手段会进一步完善,发展模式有望回归创新驱动并让利民生,更好地赋能实体经济。

2022年1月19日,国家发展改革委等九部门发布《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》。《意见》提出平台经济监管需坚持规范与发展并重,平台经济监管或将常态化。规范方面,平台监管或主要关注降成本、开放生态、劳工待遇和税收协助等领域,数据监管或将聚焦数据处理和算法安全,金融监管预计将延续2021年央行监管基调。发展方面,防止资本无序扩张重点在于民生刚需领域的“商业模式创新”,但在非民生领域to B端的模式创新仍有望得到政策支持;此外硬科技突破和平台出海也是国家重点支持的发展模式。我们预计未来平台经济监管将有法可依且手段会进一步完善,发展模式有望回归创新驱动并让利民生,更好地赋能实体经济。

▍反垄断疾风骤雨式的监管已经过去,未来各部门或将按照《意见》进行常态化监管,强调规范与发展并重。

2020年底开始的反垄断监管呈现疾风暴雨的态势,2021年8月深改委会议表示“防止资本无序扩张初见成效”,进入2022年后反垄断监管或将进入常态化阶段。2022年1月19日,国家发改委牵头市场监管总局、中央网信办、工信部等九部门发布了《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》聚焦平台经济领域中面临的突出问题,强调规范与发展并重。

规范:重点关注平台监管、数据监管和金融监管。

平台监管在反垄断大背景下,或主要关注降低平台经济参与者成本、开放平台生态、保障劳工待遇和完善税收协助等领域。数据监管在目前《数据安全法》和《个人信息保护法》的框架下,或将聚焦数据处理细则和算法安全监管。金融监管预计将延续2021年趋严态势,关注非银行支付、征信牌照和金融控股公司监管三大领域。

平台监管之一:未来或将进一步降低平台交易和支付成本,促进中小微企业降本增效。

《意见》提出“引导平台企业合理确定支付结算、平台佣金等服务费用,给予优质小微商户一定的流量扶持”。在2021年8月28个部门印发的《加快培育新型消费实施方案》文件中亦提及要降低“平台交易和支付成本,合理优化平台的抽成和佣金等费用”。长期来看,平台身份将从平台经济的主导者逐渐转变为平台经济的支持者,促进平台内中小微企业降本增效。

平台监管之二:合作发展是必然趋势,通过自身优势构建生态圈闭环进行排他竞争的行为或将有所改变。

《意见》提出要“倡导公平竞争、包容发展、开放创新,平台应依法依规有序推进生态开放,按照统一规则公平对外提供服务,不得恶意不兼容,或设置不合理的程序要求”。工信部在2021年9月召开“屏蔽网址链接问题行政指导会”,要求9月17日各平台必须解除相互屏蔽链接,目前淘宝分享微信已互通。未来平台构建生态圈闭环的模式或将有所改变,合作互通是发展趋势。

平台监管之三:新就业形态劳动者权益需得到保障,后续政策或进一步出台。

《意见》提出“落实网约配送员、网约车驾驶员等新就业形态劳动者权益保障相关政策措施”。在2021年7月发布的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》的指导下,未来需要完善新形态劳动者的认定标准,制定合理的算法规则并公开发布,保障劳动者获得合理报酬并加强保险保障。

平台监管之四:加强税收协助义务避免逃漏税,线上线下需“一视同仁”。

《意见》提出要“强化平台企业涉税信息报送等税收协助义务,加强平台企业税收监管,依法查处虚开发票、逃税等涉税违法行为”。《互联网平台落实主体责任指南(征求意见稿)》中亦提到平台经营者要依法履行纳税义务和代扣代缴义务。加强税收协助义务能够有效避免类似薇娅的大规模逃税事件,营造更加公平竞争的市场环境,实现线上线下“一视同仁”。

数据监管之一:数据安全监管需要完善配套规则,个人隐私保护或将加强。

《意见》提出要“完善数据安全法、个人信息保护法配套规则”,“细化平台企业数据处理规则”。目前我国数据监管的法律框架已初步完成,《数据安全法》和《个人信息保护法》均已于2021年生效,配套规则亦有类似《APP违法违规收集使用个人信息自评估指南》的文件但仍需完善。在数据采集和保护个人隐私方面,《意见》指出要“严厉打击平台企业超范围收集个人信息、超权限调用个人信息等违法行为”,“从严管控非必要采集数据行为”。目前国内平台在数据采集端合规性较好,但处理环节的个人隐私保护仍有待改进,平台数据合规成本或将提高。

数据监管之二:算法安全监管要提高透明性,未来算法推荐或将更加模糊化。

《意见》要求“支持第三方机构开展算法评估,引导平台企业提升算法透明度与可解释性,促进算法公平”。今年3月即将实行的《互联网信息服务算法推荐管理规定》提到要“制定并公开算法推荐服务相关规则”。《规定》中还提到“算法推荐服务提供者应当向用户提供不针对其个人特征的选项”,预计未来平台算法精确度或将下降,从原来对用户“千人千面”的划分转变为“千人十面”的划分。

金融监管:《意见》整体延续央行此前监管基调,未来或重点关注支付业务不当连结,征信业务合规与金控公司监管等三大领域。

1)支付方面,《意见》要求“断开支付工具与其他金融产品的不当连接”,“研究出台《非银行支付机构条例》”,目前该条例征求意见稿已于2021年1月发布。

2)征信方面,《意见》强调“从严治理,必须持牌经营”,当前已有了百行征信、朴道征前和钱塘征信三块征信牌照,政策整体推进较快。

3)金控公司监管方面,《意见》要求“严查股东资质加强穿透管理,并严格规范平台企业投资入股金融机构和地方金融组织”,预计未来金融机构治理力度将进一步加强。整体来看,互联网金融领域的监管思路基本上延续了央行此前的政策基调,未来后续政策有望进一步落地。

发展:需防止资本在民生领域无序扩张但鼓励to B端商业模式创新,此外发展硬科技和平台出海也是国家重点支持的发展模式。

“防止资本无序扩张”的重点在于限制在民生刚需领域的垄断行为,因此平台经济过去to C的商业模式创新具有较大的政策风险。《意见》鼓励平台赋能制造业和农业转型升级,同时试点针对生产资料的to B端“所有权与使用权”分离的资源共享新模式,未来或成为平台经济的重要发展方向。此外,硬科技和平台出海也是国家重点支持的发展模式,《意见》提出要引导平台企业“积极开展科技创新,提升核心竞争力,鼓励平台企业在人工智能、云计算及区块链等硬科技领域的技术研发突破”以及鼓励产品出海和参与国际规则制定。

平台经济未来监管将有法可依且手段会进一步完善,发展模式有望回归创新驱动并让利民生,更好地赋能实体经济。

当前反垄断和数据领域的法律框架已基本完善,未来将进一步完善数据安全法、个人信息保护法等基本法条的配套规则,建立健全公平竞争的监管制度环境,未来在平台经济监管和公司数据治理上都有望探索第三方监管评估的模式。发展模式上,平台经济一方面将利用市场和数据优势加强科技创新,重回创新驱动模式,另一方面将进一步让利于民生,降低经济参与者经营成本和保障劳动者的基本权益。同时国家将持续引导平台经济赋能实体经济转型,从to C端的抽成收费转向to B端的降本增效。


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